Nuevas amenazas

 

 

Borrador - Diciembre del 2003.

 Brig. Gen. (Ret.) Rubén M. Montenegro.

NUEVAS AMENAZAS - ¿NUEVOS ROLES PARA NUESTRAS FUERZAS ARMADAS?

 

INTRODUCCION.

 

Con diferentes y, en ocasiones, opuestas opiniones, desde tiempo atrás y particularmente después del fin de la guerra fría, se discute en distintos escenarios, tanto gubernamentales como no-gubernamentales, redefiniciones en cuanto a Políticas de Defensa, procesos de transformación o readecuación de las Fuerzas Armadas (FFAA) y la  vinculación entre las mismas y las perturbaciones, que pudieran proyectarse sobre los estados, desde lo que se ha  dado por denominar  "nuevas amenazas".

 

Trascendentes, numerosas y novedosas circunstancias relacionadas con la temática de la  Seguridad, especialmente respecto a Seguridad Interior  y  Defensa, han sido advertidas desde entonces e incorporadas como referencias indiscutibles de la realidad impulsando, asimismo,  un fuerte y controvertido debate que en modo alguno podría darse por cerrado, particularmente debido a la dinámica y diversidad que se le adjudican a tales cuestiones.

 

Ese cuadro de situación, sin duda, no ha hecho más que complicarse a partir de los ataques terroristas consumados el 11 de septiembre del año 2001 en los Estados Unidos de Norteamérica. Este escenario, que además de incluir al fenómeno del terrorismo como uno de los principales factores desestabilizantes de los Estados, también comprende otras serias manifestaciones que a todas luces plantean graves amenazas a la Seguridad de las Naciones.  A lo mencionado debe agregarse el rasgo interestatal que claramente caracteriza tales fenómenos, condición ciertamente propicia para facilitar la irradiación de  perturbaciones a través de las fronteras internacionales.

 

En tal sentido puede señalarse que,  particularmente a partir de comienzos de la pasada década, las nuevas amenazas han fijado un corolario de cuestiones que dieron lugar a la también denominada agenda de seguridad.  Agenda en la que se manifestaron decididamente hechos como el del narcotráfico, terrorismo, fenómenos guerrilleros, conflictos étnicos, raciales, nacionalistas o religiosos, etc. Cabe expresar entonces, sin mayor margen de error, que en el mundo se esta imponiendo un presente cargado de múltiples riesgos y factores de inestabilidad de índole transnacional los cuales, en gran proporción e indiscutiblemente, no enmarcan en la clase de conflictos convencionales.

 

Cabe señalar, por otro lado, lo enunciado por la organización de las Naciones Unidas (ONU) en relación con el concepto de seguridad al cual  adhirió Argentina: "situación en las que los Estados se consideran a resguardo de peligro de ataque militar, presión política o coerción económica, obteniendo con ello libertad de acción para continuar con su propio desarrollo y progreso". Si bien la mencionada definición no incluye taxativamente una mención a las nuevas amenazas, puede inferirse, a la luz de una noción  más abarcativa  y actualizada, que estos fenómenos, en mayor o menor grado, representan potenciales, sino ya efectivos, focos de perturbación a la seguridad de los estados.

 

Sin descartar la nueva tendencia a reorientar la visión sobre la seguridad desde una perspectiva más amplia al plantearse que "la seguridad  no es solamente del estado sino también de los ciudadanos", aquel concepto envuelve, básicamente, asuntos que van desde la prevención y defensa ante agresiones provenientes de las amenazas tradicionales (ataque militar) hasta las llamadas nuevas amenazas.

 

Existe, en general, una común percepción en cuanto a lo admitido como nuevas amenazas, especialmente cuales son y lo que ellas representan.  En ese orden resulta importante asumir el hecho que son un conjunto de  riesgos y situaciones conflictivas no tradicionales, esto es no generadas por conflictos interestatales sujetos a resolución de carácter militar, que se desarrollan en ámbitos que no reconocen fronteras,  que poseen una importante capacidad para proyectarse a través de las mismas  y que, en su mayoría, pueden ser caracterizadas como delictivas o criminales.

 

Cabe apuntar al respecto que también existe  cierta tendencia a asociar las competencias de las FFAA con las nuevas amenazas  habida cuenta el sesgo transnacional de las mismas. Tal propensión surge,  precisamente, a partir  del texto del Artículo 2 de la ley de Defensa Nacional cuando al final de su contenido se refiere "... para enfrentar las agresiones de origen externo".

 

Debiera advertirse, entonces,  el alcance del término "agresión" aplicado a la "defensa de un estado". De acuerdo a la Resolución N° 3.314 (artículos 2 y 3 del anexo a la misma) sancionada el 14 de diciembre de 1974 por la ONU, significa conceptualmente "el uso de las FFAA por un estado contra la soberanía, la integridad territorial, la independencia política de otro estado, o en cualquier otra forma incompatible con la Carta de las Naciones Unidas, tal como se enuncia en la presente definición". En ese sentido también debiera interpretarse  que el significado del vocablo "agresión", según el sentido que le otorga la Resolución 3.314, no solo responde al lugar de donde proviene sino, además, por el tipo de ataque y por el sujeto autor del mismo.

 

Si bien pudiera cuestionarse tal definición por adolecer de una adecuada actualización, teniendo en cuenta la oportunidad de la citada Resolución (año 1974) y la aparición de una nueva agenda de seguridad de carácter global, también puede resultar apresurado y riesgoso hacer una extensión de su significado de manera tal que pueda prestarse  a las más amplias  interpretaciones.

 

Una cuestión en que también debiera  repararse es que las dificultades que particularmente deriven de las  nuevas amenazas podrán encararse  no siempre del mismo modo o con un mismo patrón. Cada estado manifiesta variables de distinto carácter, tanto políticos, económicos, sociales como históricos y hasta de configuración geográfica, además de la naturaleza y magnitud de las perturbaciones que puedan afectar su seguridad. La conjunción de estos factores orientará, en cada caso, la manera como enfrentar estos desafíos.

 

Un ejemplo de ello es que en la región, sí con distinto grado de compromiso, países como Colombia, Perú, Bolivia, México y últimamente Brasil, han empeñado, circunstancial o permanentemente,  sus FFAA  en la lucha contra  el narcotráfico y/o la guerrilla. La trascendencia y particulares circunstancias de estos fenómenos, sumados a las variables mencionadas precedentemente, probablemente han impulsado, según las propias circunstancias, la utilización del instrumento militar en la búsqueda de la mejor solución a sus problemas.

 

Cabe señalar, además, un factor que suele introducir  equívocos en la interpretación del marco legal propio  que separa las funciones Defensa y Seguridad. El  mismo proviene, en algunos casos, de los mismos funcionarios públicos quienes por desconocimiento o erróneas apreciaciones del citado plexo, incurren en afirmaciones que llevan a confundir los ámbitos de competencia de las FFAA y FFSS. Un concreto caso de ello resulta lo referido públicamente por el entonces Presidente de la Nación, Dr. De la Rua pocos días después del 11 de septiembre del 2001: "El terrorismo es un ataque del exterior, de modo que las FFAA deben actuar también en eso, sin violar la ley de seguridad interior, que prohíbe hacer inteligencia de los propios ciudadanos o de carácter político". Resulta clara aquí la intención de vincular, quizás apresuradamente,  las responsabilidades de las FFAA  con una amenaza, ciertamente de origen externo,  sin tomar en cuenta el sujeto que pudiera llevarla a cabo.

 

Finalmente,  en orden a avanzar en el tema propuesto y con la  pretensión de otorgar al presente trabajo un encuadre de carácter local, cabe la conveniencia de reparar en  lo que  oficialmente se señala en  El Libro Blanco de la Defensa - 1999  respecto a las nuevas amenazas:

 

"Existen nuevas manifestaciones de conflictos y peligros, de raíz histórica o emergente, bajo la forma del narcotráfico, el terrorismo, los fundamentalismos, la proliferación de armas de destrucción masiva y de sus vectores de lanzamiento, la transferencia de armamentos excedentes y tecnologías intangibles, el crimen organizado, el contrabando de armas, e incluso, el deterioro del medio ambiente y las migraciones, por falta de espacios aptos para la subsistencia, entre otros. Debido a la interdependencia, estos sucesos adquieren carácter transnacional, siendo percibidos por los Estados como cuestiones que hacen a su Seguridad y sus Intereses".

 

"Se ha producido un cambio en la naturaleza y diversidad de las amenazas. Por un lado mantienen su vigencia las amenazas de seguridad clásicas, las que hacen a la integridad de los Estados y a las cuales la incertidumbre estratégica aconseja no dejar totalmente de lado. Pero también se ha manifestado una mutación bajo la forma de amenazas emergentes, las que teniendo carácter hostil, afectan a instituciones y personas por la mayor permeabilidad que presentan las fronteras estatales".

 

Resulta interesante, en esta instancia y a modo de compendio, destacar el  hecho de que estos fenómenos resultan ser, generalmente,  de carácter criminal, que se desarrollan en ámbitos que no reconocen fronteras y con suficiente capacidad para proyectarse a través de las mismas. También convenir en que operan relacionándose entre sí, conformando difusas redes de actividades, asociadas a una substancial posibilidad para generar recursos, en algunos casos ligadas al desarrollo de  una importante capacidad armada y a una notable habilidad para generar o aprovechar condiciones favorables para su establecimiento y funcionamiento mediante la corrupción y la consiguiente neutralización de los sistemas de vigilancia, control y represión de los organismos estatales correspondientes.

 

Justamente el hecho de estar en presencia de una situación general caracterizada por conflictos de diversa naturaleza, la mayoría de ellos signados por los  rasgos  propios que distinguen a las nuevas amenazas, entre los cuales se advierten nítidamente la gravedad de los perjuicios que de ellas se puedan desprender  y  la capacidad de manifestarse transnacionalmente o, dicho de otra forma, la posibilidad cierta de representar formas de agresión externa ha incentivado el debate acerca del compromiso de nuestras FFAA ante estas  circunstancias.

 

MARCO LEGAL EN CUESTIONES DE SEGURIDAD Y DEFENSA.

 

En el orden Nacional, el rol de las FFAA esta claramente señalado por el plexo legal vigente. Las leyes N° 23.554 de Defensa Nacional, la N° 24.059 de Seguridad interior y la N° 25.520 de Inteligencia Nacional establecen una precisa diferencia entre los ámbitos de la Defensa Nacional y  la de Seguridad Interior colocando, a la primera, como marco fundamental para el desenvolvimiento de las FFAA.

 

En tal sentido, la Ley de Defensa Nacional define como tal  "la integración y acción coordinada de todas las fuerzas de la nación para la solución de aquellos conflictos que requiera el empleo de las FFAA, en forma disuasiva o efectiva, para enfrentar agresiones de origen externo" añadiendo al respecto  que   "para dilucidar las cuestiones atinentes a la defensa nacional se deberá tener permanentemente en cuenta la diferencia fundamental que separa a la defensa nacional de la seguridad interior. La seguridad interior será regida por una ley especial".

 

En cuanto a la ley de N° 24.059,  establece la eventual intervención de las FFAA, en ese ámbito, en tres situaciones. La primera de ellas habilita la posibilidad de que, en caso de solicitud del Comité de Defensa, el Ministerio de Defensa pueda disponer "que las FFAA apoyen las operaciones de seguridad interior mediante la afectación, a solicitud del mismo, de sus servicios de arsenales, intendencia, sanidad, veterinaria, construcciones y transporte, así como elementos de  ingenieros y comunicaciones...".

 

A su vez especifica como "una obligación primaria de la autoridad militar, la preservación de la Fuerza Armada y el restablecimiento del orden"  dentro de la "jurisdicción militar" frente "a todo atentado en tiempo de paz" perpetrado contra dicha institución.

 

Por ultimo, fija la posibilidad de que las FFAA fuesen empleadas en "el restablecimiento de la seguridad interior, dentro del Territorio Nacional, solamente en  aquellos casos en que el sistema de seguridad interior resulte insuficiente a criterio del Presidente de la Nación". Este último caso podrá ser llevado adelante previa declaración del Estado de Sitio.

 

Cabe señalar al respecto una particular norma que determina la Ley de Seguridad Interior. Debido a que la aplicación de las FFAA en asuntos de seguridad interna resulta  "una forma excepcional de empleo"  y que las mismas serán empleadas "únicamente en situaciones de extrema gravedad", "no habrá incidencia en la doctrina, organización, equipamiento, y capacitación de las FFAA, las que mantendrán las características derivadas de la aplicación de la ley N°23.554"

 

Ratificando lo mencionado, la Ley N° 24.948, de Reestructuración de las FFAA, explícita en su Titulo II: "el reordenamiento de las mismas, considerara el  empleo del instrumento militar, bajo las modalidades que se desprendan, entre otras, de realizar operaciones en apoyo de la seguridad, encuadradas en la ley N° 24.059". Resumiendo, el rol de las FFAA esta dirigido, esencialmente, a enfrentar agresiones externas de carácter militar, con las salvedades que impone la legislación vigente.

 

CONSIDERACIONES FINALES.

 

Atento  a cierta inclinación a favor de una participación más activa por parte de las  FFAA ante los fenómenos clasificados como nuevas amenazas (crimen organizado, narcotráfico, terrorismo, contrabando o tráfico clandestino, migraciones ilegales, etc.) resulta necesaria la consideración de algunos aspectos.

 

El primero de ellos es que esas manifestaciones deben ser observadas, específicamente, como hechos de carácter delictivo  y comprendidos, como tales, por la legislación penal correspondiente. La condición transnacional que las puede distinguir o, en otras palabras,  de perpetrarse ilegítimamente a través de las fronteras y  el hecho de atentar, en menor o mayor grado, contra la seguridad del estado, de las sociedades que lo constituyen y/o los individuos que las conforman, en modo alguno  las desvinculan de tal regulación pese a la posibilidad de evidenciarse como agresiones de origen  externo.

 

Las herramientas que dispone el estado para estos casos son, precisamente, las diferentes instancias judiciales y las distintas FFSS como auxiliares de las  mismas,  sean estas federales o provinciales, según  la peculiar  circunstancia y naturaleza del presunto delito.

 

En ese orden, también suele especularse sobre la supuesta falta de preparación, compromiso, coordinación y hasta de falta de medios para que tales organizaciones cumplan satisfactoriamente sus roles ante asuntos criminales  de la complejidad y dimensión propias del  narcotráfico y el contrabando generalizado. De hecho que la natural solución será, por parte del estado, incrementar los esfuerzos para lograr el mejor funcionamiento de las instituciones responsables de enfrentar la citada problemática.

 

Resulta claro, también, que las perturbaciones, tanto de origen externo como interno, que puedan afectar la seguridad del estado amenazando  "la libertad de acción para continuar con su propio desarrollo y progreso", tal cual la ha definido la ONU, deberá ser enfrentada por los distintos organismos del mismo de acuerdo al ordenamiento legal vigente. Según este encuadre debe admitirse entonces que el reconocimiento de diferentes tipos de desafíos a la seguridad no implica postular la solución militar para cualquiera de ellos.

 

Definitivamente, y en el actual contexto, mientras las FFSS tienen bajo su directa responsabilidad enfrentar las amenazas no tradicionales que puedan provenir de actores no estatales, pero que constituyen un peligro real o inmediato exponiendo al estado, sus instituciones y a la ciudadanía a grandes riesgos (crimen organizado, narcotráfico, terrorismo, contrabando o trafico ilegal, etc.) las FFAA deben estar preparadas para contribuir a la disuasión y, eventualmente, estar en capacidad para hacer frente a cualquier agresión que pueda alcanzar dimensión militar. Según lo expuesto entonces,  es posible ubicar claramente a la defensa nacional en la función de garantizar la seguridad externa del país ante una agresión militar, separando su ámbito de competencia con el correspondiente al de la seguridad interior.

 

Cabe ahora plantearse la hipótesis de que la dimensión de estos fenómenos, como ya ha sucedido en otros países de la región,  adquiriera una relevancia y grado de amenaza tal que, mediante la revisión de la normativa legal que actualmente fija la divisoria entre defensa y seguridad,  pudiera contemplarse la posibilidad de involucrar a las FFAA  en la lucha contra los mismos. Tal consideración deberá merecer un profundo análisis, por parte del poder político, por cuanto significaría un trascendente giro en relación con la presente misión del instrumento militar

 

Al respecto es interesante establecer algunas cuestiones. En primer término, que la revisión del rol de las FFAA no sea resultado de la búsqueda de nuevas misiones y funciones para recrear o reforzar el sentido de la propia institución militar o que se invoque la incapacidad de los instrumentos estatales responsables de enfrentar las nuevas amenazas cuando, en realidad, lo que debiera apuntalarse es, justamente, el eficiente desempeño  de esas instituciones.

 

Cabe agregar por otra parte que, tanto en actuales como futuras circunstancias, cualquier intento de revisión de tal régimen a favor de comprometer al instrumento militar en asuntos de seguridad interna, supondría, por parte de quienes pudieran impulsar tal propósito, la percepción de que se esta en presencia de un proceso de desborde del sistema responsable de ese ámbito, debido a un desmedido incremento de la inseguridad asociado a una manifiesta incapacidad de los instrumentos propios de ese sistema.

 

Los servicios de la justicia, de las FFSS y organizaciones tales como migraciones y aduana, debidamente complementados y coordinados entre si, con el eventual apoyo logístico de las FFAA actualmente previsto, deben configurar un importante instrumento en condiciones de neutralizar las perturbaciones que correspondan a su órbita incluyendo, particularmente, aquellas de carácter transnacional.

 

En segundo lugar, debiera considerarse el hecho de que, en modo alguno,  el sistema legal vigente excluye la actual posibilidad de intervención militar, frente a cuestiones de seguridad interna del estado, sino que las habilita en situaciones particulares y excepcionales.  En la eventualidad de que en el ámbito de la seguridad interior se produzcan hechos  o se tuviera que hacer frente a amenazas o procesos, tanto de origen interno como externo, que excedieran la capacidad de las FFSS, las FFAA podrían intervenir en el restablecimiento de la seguridad interior al amparo de lo establecido en la Ley N° 24.059. 

 

Un  tercer punto seria remarcar que todo hecho perpetrado en el interior de nuestro país por una organización criminal, sea relacionada con el terrorismo, narcotráfico, contrabando o cualquier otro tipo de manifestación de características criminales, al constituir una acción violatoria de nuestra seguridad interior, configura siempre un delito debiéndose entonces ser abordado, como tal, por las instituciones del sistema penal, particularmente por las instituciones judiciales y policiales. Son justamente esas agencias especializadas, las responsables de investigar y perseguir a los  responsables de acuerdo  a las normas penales y procesales establecidas.

 

En tal sentido, resulta evidente que las FFAA no están preparadas, bajo ningún aspecto, para hacer frente a competencias como las mencionadas.  Considerar su empleo  en el marco interno significara entrenarlas y equiparlas para atender una problemática de corte netamente policial, con todas las exigencias que ello significa además de sujetar su accionar, en cuanto al personal militar, al plexo legal correspondiente.  Lo planteado precedentemente no resulta una cosa menor. Significaría involucrar a las FFAA, previa modificación de la legislación existente, en roles que  son de naturaleza totalmente ajena a sus presentes responsabilidades.

 

Definitivamente, queda claro que es el poder político a quien le correspondería revisar, si así lo impusiera una particular situación, la misión y funciones de las FFAA en cuanto al orden interno, más allá de lo que hoy se encuentra regulado. En ese sentido puede afirmarse que no resultara el mejor camino sujetarse a posiciones extremas. Menoscabar la importancia del conflicto en el momento oportuno, exagerar su dimensión o aferrarse a rígidas posturas no conducirán, con seguridad, a la mejor solución. Por el contrario,  la objetiva evaluación de la realidad, serena reflexión y acertado juicio serán piezas  claves ante esa eventual contingencia.

 

Borrador - Diciembre del 2003.

 

Brig. Gen. (Ret.) Rubén M. Montenegro.